广州征地补偿房屋拆迁纠纷专业律师 －王（金和）律师
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我国农村土地政策考察
农村土地政策是国家对农村土地的所有、使用、租赁、转让等事宜所做的法律制度的总称。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展都关系极大，影响深远。
一、建国以来我国农村土地政策的历史沿革
新中国成立后，我国农村土地总体上是坚持实行集体所有制。然而，在不同的历史时期，依据农村经济形势的变化，农村土地政策的具体内容又不尽相同。具体地说，新中国成立以来，我国农村土地政策的演变可分为以下两个阶段：
(一)改革开放前农村土地政策的演变
这一时期我国的农村土地政策大致经历了三个阶段：
1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制(1949—1953年)。新中国成立之前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10%的地主和富农，占有约70%～80%的农村土地，而占乡村人口90%以上的贫农、中农、佃农却仅仅约占20%～30%的农村土地。新中国成立后，根据《中华人民共和国土地改革法》，通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。
2.农业合作化运动将农民土地私有制变为土地的集体所有制(1953—1957年)。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组;第二步是组建初级农业合作社;第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配的约占70%。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。
3.土地的人民公社化及“三级所有，队为基础”制度的建立(1958—1978年)。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。
(二)改革开放后农村土地政策的变化
改革开放后20年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：
1.由人民公社体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户(1978—1983年)。党的十一届三中全会后，为改变人民公社内部存在的吃“大锅饭”的现象，加快农业和农村经济的发展，中共中央提出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，《决定》的基本精神是要稳定人民公社体制，内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。生产责任制的形式多种多样，大体可分为联产的和不联产的两类。其中，联产责任制最受欢迎的是包产到户，后来由包产到户又演变为包干到户。正是包干到户这种人民公社内部的生产责任制导致了人民公社的解体，并由此产生了土地的家庭承包经营。
2.土地承包期延长到15年以上，实行家庭承包经营和统分结合的双层经营体制(1984—1993年)。第一阶段农村土地政策的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。
3.土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权依法有偿转让，进一步完善土地政策(1993年至今)。我们一般把前面提出的15年不变叫做第一轮承包(从1978年算起，正好15年)。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率;提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法;在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让;在少数经济发达地区，可以实行土地适度规模经营;集体土地承包后，由县或县级以上人民政府向农户颁发土地承包经营权证书。要求保障农民的土地承包权，不得缩短土地承包期，不得收回承包地、多留机动地、提高承包费等，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法制轨道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，进一步明确了农村土地的性质、管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用。
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