民国建立后，中央财政几乎有出无入，财政危机十分严重。当时中央政府可能采取的筹款办法主要有三种，即增税、借债和发行纸币。政府最初主要依赖外债，然而借债要还，终非长久之计。从短期来说，发行纸币亦不失为敛财妙法，只是纸币是银元的代表者，是兑换券，若没有银元的充分准备和广泛流通，纸币信用亦难确立。孙中山、黄兴曾主张发行不兑换纸币，其根本仍在于整理银元、统一银元和纸币发行权，否则将如袁世凯、熊希龄所言， “全国骚然，危亡立见。此时此刻，此情此景，币制改革已是刻不容缓——“袁大头"银元正是基于此而诞生的。