广州征地补偿房屋拆迁纠纷方面律师 －王（金和）律师
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房屋拆迁补偿安置协议性质
各地为了土地收购、储备，往往会作为拆迁人与被拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议，对收购土地上的房屋实施拆迁。但被拆迁人通常认为是被迫在拆迁人提供的格式协议上签字的，事后知道补偿不合理而反悔。但作为拆迁人就会针对房屋拆迁补偿安置协议提起民事诉讼，并申请先予执行。民事审判庭在审理此类案件时，对拆迁行为的合法性不予审查，仅仅对签字的真实性、是否被胁迫等协议本身进行审查，这样对被拆迁人合法利益的保护是极其不利的。笔者认为，征收部门与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议属于行政合同而非民事合同，因拆迁补偿安置协议纠纷而提起的诉讼应当属于行政诉讼，由行政审判庭对此类案件进行审理，对房屋征收拆迁行为的合法性进行审查。
一、此类协议受行政法规的调整，是按照行政法规的规定形成的协议
此类协议是按照《城市房屋拆迁管理条例》、《行政许可法》、《土地管理法》等行政法律、法规的要求而签订的协议，其协议的内容受上述行政法律法规的调整，而非是普通的民事协议。如有的协议表述为，按照城市规划总体要求，经有关部门批准对 xxx进行拆迁，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《 XXX城市房屋拆迁管理办法》和《 XXX城市房屋拆迁管理实施细则》，签订如下协议。可见，协议签订的目的是为了拆迁，协议签订完全受上述行政法规的调整，是为了公共利益实施行政管理的需要而签订的合同，属于行政合同的范畴。
1991 年《城市房屋拆迁管理条例》第十二条规定，在房屋拆迁主管部门公布的规定拆迁期限内，拆迁人应当与被拆迁人依照本条例的规定就补偿、安置等问题签订书面协议。可见，在《合同法》制定之前，拆迁补偿安置合同已经大量存在，但在 1999年颁布的《合同法》中并没有拆迁补偿安置合同，没有对拆迁补偿安置合同进行规范也就是说，拆迁补偿安置合同并没有纳入到《合同法》的调整范围。
二、协议签订的目的是为了公共利益、为了实施行政管理的需要
《物权法》 42条、《城市房地产管理法》第 6条、《土地管理法》第 58条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 8条明确规定，只有为了公共利益的需要，才能对单位和个人的房屋及其他不动产进行征收实施拆迁。因此，拆迁补偿安置协议的目的从根本上讲是为了城市建设的需要、为了社会公共利益。可见，为了城市道路、公路、园林绿化、消防设施等城市基础设施建设或者公共事业等公共利益的需要进行征收拆迁而与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议，是为了实施行政管理的需要。拆迁人除了公共利益，没有任何私利可言。
三、此类协议的主体并非是平等的主体
此类协议的主体拆迁人是行政政府行政机关，其与被拆迁人不是平等的主体。在协议的签订过程中，行政机关往往不直接与被拆迁人协商沟通，而是由政府抽调政府相关部门工作人员组成的拆迁工作组与被拆迁人签订协议。可见，拆迁人不是自己与被拆迁人协商补偿事宜，而是借助政府的行政权，由政府组织实施拆迁补偿事宜的签订、履行。因此，拆迁人在协议的签订过程中借助政府的行政权，具有强势地位，而被拆迁人处于被管理被支配的地位与拆迁人之间并非是平等的民事主体。
拆迁人具有特权。在拆迁合同中，拆迁人不仅对结果进行受领，而且对整个拆迁过程进行监督、指挥。拆迁人因被拆迁人不履行、不完全履行以及毁约行为，有制裁权。对提前拆迁的被拆迁人有奖励权。
四、此类协议并非是协议双方平等协商的结果
此类协议的内容并非是双方平等协商的结果，而是由拆迁工作组人员依照所谓的评估报告要求被拆迁人签订协议，拆迁工作组人员不能随意增加补偿标准，也不能随意降低补偿标准，只能按照既定的拆迁补偿安置方案的补偿标准结合被拆迁人房屋的评估报告与被拆迁人签订协议。被拆迁人只有签协议不签协议的选择，而没有讨价还价的余地。同时被拆迁人没有拆与不拆的选择权，更没有选择谁为拆迁人的余地，只有与确定的拆迁人签订协议的义务。因而，协议的内容不是双方平等协商的结果，而是拆迁人单方意思的表示。
五、从此类协议签订的程序看，需要行政机关审批，属于行政合同
此类协议从签订的程序来看，往往是由拆迁工作组与被拆迁人协商，由被拆迁人在拆迁人提供的格式文本上签字，然后，由拆迁工作组将被拆迁人签字的协议带走，由相关部门审批后，送达给被拆迁人才能生效。此类协议是需要有关行政机关审批的，有关行政机关需要对协议的内容是否符合拆迁补偿安置方案进行审查。有关行政机关审核的行为属于行政行为，一般的民事行为、民事合同是不需要行政机关进行审批的，因此，此类合同应属行政合同。
如有的县、市、区政府从有关行政机关抽调工作人员组成拆迁工作组向被拆迁人做工作，如被拆迁人同意拆迁方的拆迁补偿标准，则由被拆迁人在协议上签字。拆迁工作组将被拆迁人签字的拆迁补偿安置协议全部带走，然后由政府设置的城建设指挥部征地拆迁办公室进行审批。只有审核通过后，拆迁人才在拆迁人处盖章，然后送达给被拆迁人，产生效力。拆迁补偿安置协议整个签订过程被拆迁人可能没有参与，拆迁工作组人员不是拆迁人的工作人员，也不是其委托的人。整个过程是由县政府组织实施的，因此，拆迁人与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议完全是在行政力的强制下，为了公共利益实施行政管理而签订的，不属于一般的民事合同，属行政合同的范畴。
六、房屋拆迁补偿安置协议的变更、解除不是按照合同法的规定，而是由于国家公共利益或政策的需要。
拆迁补偿安置协议在履行过程中，如果拆迁人严重违约，被拆迁人是不能依照合同法的规定解除合同的。如拆迁人提供的安置房屋不符合国家质量安全标准（属于不完全履行）；迟延支付临时安置补偿费（属于迟延履行）；拒不支付拆迁补偿费（属于不履行）等情况合同难以履行，拆迁人此时是否享有解除拆迁补偿安置协议的权利？实践中，被拆迁人是不能按照《合同法》 94条的规定行使合同解除权。因为不会因合同解除而使政府批准征收拆迁的行为变为无效，故在拆迁行为被法定机关通过法定程序确认无效之前，是无法解除合同，拆迁方停止拆迁行为的。一方根本违约，合同另一方无法依照合同法的规定行使合同解除权，在民事合同中是无法想象的。
但拆迁人在拆迁补偿安置协议履行过程中可以单方变更或解除合同。如果因公共利益的需要或者政策的变动而需要调整规划的，拆迁人可以单方面变更合同，甚至可解除合同，如拆迁范围缩小不再拆迁，可以解除已签订的合同。
综上，拆迁人与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议属于行政合同，而非民事合同。对拆迁补偿安置协议发生纠纷而进行诉讼，应当由行政审判庭进行审理，对拆迁行为的合法性、合规性进行全面审查，违法的拆迁及拆迁补偿安置极不合理的应当依法撤销拆迁补偿安置协议，而不再履行。
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联系人：王金和律师
