清代，政府的财政收支是以银为标准，往往大笔交易用银，小笔交易用钱。由于清政府对于金银的铸造采用放任政策，没有统一标准，各地所铸造银锭的成色和器形都不一样，种类繁杂，换算不便，各自的适用范围都不大，给相互流通造成了很大的障碍，也使清代的货币制度陷入混乱局面。光绪二十九年(1903年)，清政府在天津筹建制造银钱总厂，并试制样币户部光绪元宝一套，面值分为一两、五钱、二钱、一钱、五分五等。光绪三十年(1904年)，湖北也打造了湖北省造大清银币样币(重库平一两)，并有少量进入市场。1905年，银钱总厂建成，改名为天津造币总厂。翌年，天津造币总厂又试制户部丙午中字大清银币一套，面值为一两、五钱、二钱、一钱四等。1907年，又制丁未大清银币一套，面值改为一元、五角、二角、一角，但上述样币均未正式发行。至清光绪三十四年(1908年)，天津造币总厂才正式发行光绪元宝一套，币面计重为库平七钱二分、一钱四分四厘、七分二厘三等。由此可见清政府虽然想发行银元，但对如何制定银元面值标准仍犹豫不决。江南、北洋、浙江、安徽、奉天、吉林、湖南、福建、四川、云南等省开设钱局制造“龙洋”。光绪二十二年(1896年)，北洋机器局首先将银元面值改为元、角、主币为壹元，辅币为五角、二角、一角、半角。主币称“银元”、“龙洋”，辅币称“银角”、“银毫”、“小洋”。
