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6月28-29日，欧盟举行夏季峰会，在当前欧盟内外交困、民粹主义不断抬头及经济、安全等方面均受到挑战的背景下，本次峰会大的任务是促进欧盟的团结自强。因为法国总统马克龙和德国总理默克尔此前在柏林近郊联合发表强化欧元区改革的政治承诺，本届峰会曾被寄予厚望。然而由于难民问题的冲击，峰会取得的成果远不及预期，显示欧盟希望通过强化制度建设实现联合自强仍然理想丰满，现实骨感。
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当前，内外环境给欧盟带来巨大挑战，使得其维护团结，增强共识的迫切性之强前所未有。
从外部环境看，美国总统特朗普在经贸、伊核协议、巴以问题等方面贯彻“美国优先”理念，完全弃欧洲盟友的利益于不顾。近期美国正式启动钢铝关税并威胁对欧盟汽车征税的做法严重挫伤欧盟对于跨大西洋关系的信心，欧洲领导人在七国集团等场合与美国的分歧公开化和扩大化，德国总理默克尔在此背景下多次提出“欧洲要自己掌握自己命运”。
而从内部看，意大利、波兰、匈牙利等国政府与欧盟在具体议题上的分歧与摩擦愈发强烈，各国民粹主义政治对欧盟权威和政策不断提出挑战，欧元区治理、移民难民、周边安全等问题在近期仅仅是降温而并未彻底得到解决。因此，欧盟急需在建章立制方面拿出切实可行的治理方案，为欧洲一体化输入新的动力，重新赢回各国的信心。
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然而近期难民问题的旧火重燃，从意大利拒绝两艘难民船靠岸，并与马耳他和法国互怼；到德国总理默克尔被联盟党执政伙伴泽霍费尔逼宫，要求其设法将难民从巴伐利亚遣返并加强边境管控权力，使得欧盟的主要精力从布局未来变成了救火救急，议程规划受到极大的干扰。
欧盟不仅为应对意大利和泽霍费尔挑起的“难民危机”而在欧盟正式峰会前召开了难民特别峰会，在正式欧盟峰会期间也因难民问题占用大量议程时间，意大利总理孔特甚至威胁称，若欧盟无法就难民问题拿出切实成果，则意大利将抵制欧盟峰会的决议，最终欧盟领导人在6月29日凌晨就难民问题取得一致意见。
从共同决议和就欧元区的单独决议可看出，本次峰会实际成果与外界及欧盟领袖的期望相比判若云泥。在28国峰会公报中，对难民政策的改革占据了大部分篇幅，而就欧盟共同防务机制的建设、经贸、科技创新等领域仅仅达成一些原则性的支持意见。在被寄予广泛期望的欧元区改革上，欧元区领导人峰会公报仅仅有寥寥数语，提出继续支持银行业联盟、欧洲货币基金建设，就法德两国此前作出的《梅泽贝格宣言》，峰会仅仅提出“肯定法德两国的贡献”，事实上显示了各国因分歧和议题重心转向而难以实现欧盟的宏伟目标。
欧洲一体化虽然在历史上常常以危机推动，“多难兴邦”在欧债危机前可以说是欧盟的常态。然而，自欧债危机以来欧盟遭遇了经济、难民、安全、对外关系等一系列挑战，内部政治社会生态也呈现对立尖锐化、矛盾公开化、隔阂难解化的趋向，成员国之间、国家内部各政党间以及国家与民众间的相互怀疑、指责的气氛愈发浓烈，使得危机和问题对欧盟深化改革的掣肘作用更为明显。
虽然马克龙和默克尔作为欧洲的领袖国家，一定程度上让渡了国家利益去推进欧盟和欧元区的制度建设，然而在欧盟成员国普遍担心，进一步让渡主权对自身利益是否有损害的大环境下，无论是紧急应对危机，还是进一步强化经济或安全领域的合作，理想主义的制度设计均难以得到普遍支持。
因此，欧洲一体化无论在哪个领域获得的进步，均是各国利益妥协让步的产物。比如在本次应对难民危机的成果中，关于难民进入欧盟后再次分配是由各国“义务”接纳，既回应了意大利等前沿国家要求他国施以援手的担忧，却同时满足了匈牙利等国拒绝欧盟摊派责任的诉求，但问题要得到解决，从根本上，还需要一些国家挺身而出“当雷锋”。
未来不论是经济、难民还是安全问题，恐怕每个成员国出于国家利益、民意和选举等方面考虑，恐怕均不愿意为欧盟共同的利益而承担责任，而更愿意作为搭便车者。若欧盟成员国均选择回避共同责任，恐怕欧盟通过深化建设来实现团结自强，进而有效应对内外挑战的愿望将渐行渐远。(中国现代国际关系研究院欧洲所，董一凡
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