广州征地补偿房屋拆迁纠纷方面律师 －王（金和）律师
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房屋拆迁权的滥用与预防
一、 拆迁权实体合法的唯一标准---社会公共利益
房屋拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"社会公共利益"。因此,"社会公共利益"又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准,而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中,也成为了十分有效的"平衡剂"。
1.关于"公共利益"的涵义
尽管"社会公共利益"对房屋拆迁法律制度的设立至关重要,但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上,还是在学理解释上,"社会公共利益"的概念都是不确定的,造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与"社会公共利益"相似的一个概念是"公共性目的"。关于"公共性目的"涵义之解释,曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用,外国的一些法院将"公共性目的"解释为"公共的使用",即代表公共利益的主体的使用。然而,这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有"公共性目的",那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且,事实上,代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有"公共利益"的成分,又有"非公共利益"的成分,这类主体是否可以进行土地征用呢因此,各国立法和判例便开始使用"公共利益"的提法,以进一步确定土地征用权合法的标准。现在,大多数国家和地区的立法都认为,"公共利益"应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。
在立法上,一些国家和地区以列举的方式规定"公共利益"的范围。如香港,其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定,官地收回和征用土地须以"公共用途"为目的,并规定以下几种情况的"收回"和"征用"属于"公共用途":(1)为使物业欠佳的卫生情况得以改善,或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物;(2)由于建筑物接近或连接其他建筑物,严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住;(3)与军队有关部门的任何用途;(4)总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用〔3〕。前面已经论述过,房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人,这也是房屋拆迁的唯一目的。因此,房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国,"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》。该法第十条第三款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用"。其次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用",并同时在第58条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》(已于2001年11月1日生效实施)第二条规定:"在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例"。事实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言,1991年《城市房屋拆迁管理条例》第二条"凡在城市规划区内国有土地上,因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的,使用本条例"的规定,将房屋拆迁的合法性界定为"城市建设需要",却更为明确。《城市私有房屋管理条例》第四条规定:"城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……"。这里的"国家建设"与前述"城市建设"不是同一个概念。何谓"国家建设",我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地",在第21条中对"国家建设" 作了这样的限定,"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业",并在第22条中进一步诠释:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此,我们可以得出"并不是所有城市建设都是国家建设"的结论。对此,国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第16条规定:"本办法所称建设用地,包括国家、乡(镇)村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地"。该条进一步解释"国家建设用地","是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业,需要的各项建设用地"。根据"公共利益"的含义进行理解,国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的,社会整体利益本身就是"社会公共利益",故国家建设本身就具有"公共利益"的性质。因此,现行拆迁立法本身就存在不统一的问题,在拆迁合法性规定上,宜采用"社会公共利益需要"或者"国家建设需要"的提法,而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致,又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何,拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。
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