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民国建立后，中央财政几乎有出无入，财政危机十分严重。当时中央政府可能采取的筹款办法主要有三种，即增税、借债和发行纸币。政府最初主要依赖外债，然而借债要还，终非长久之计。从短期来说，发行纸币亦不失为敛财妙法，只是纸币是银元的代表者，是兑换券，若没有银元的充分准备和广泛流通，纸币信用亦难确立。孙中山、黄兴曾主张发行不兑换纸币，其根本仍在于整理银元、统一银元和纸币发行权，否则将如袁世凯、熊希龄所言， “全国骚然，危亡立见。此时此刻，此情此景，币制改革已是刻不容缓——“袁大头"银元正是基于此而诞生的。
民国政府的财政危机，其解决根本在于整理财政，而币制为财政之总枢，统一币制成为当务之急。欲推行币制改革，必先确定本位。当时普遍认为采用金本位和金汇兑本位为大势所趋。南京临时政府成立后，时任财政总长的陈锦涛向大总统孙中山提出币制纲要六条，主张采用金汇兑本位制。无论是金本位制还是金汇兑本位制，都需要有相当的黄金储备，但中国的黄金储备少得可怜，无论如何满足不了需要。另一方面，当时国内流通着大量白银，如实行金汇兑本位制，这些白银该怎么处置显然，陈的建议并不具备现实基础，在这个时候实行金本位制或金汇兑本位制还为时过早。
袁世凯继任大总统后，继续谋求币制改革。1912年秋，政府在财政部下设币制委员会为筹议币制机关，还聘请了正在访华的荷兰货币金融学博士卫斯林为名誉顾问。曾被清政府度支部聘为顾问的卫斯林向币制委员会提出了《中国币制改革刍议》，主张在采用金汇兑本位制之前，应暂时并用金汇兑本位和银本位两种制度。 1913年春，币制委员会设专任委员，详细讨论币制改革方案，在金、银、金银并甩三种意见中争论不休。最后，币制委员会拿出的报告书中，还是将金汇兑本位制列为首选，而弊多利少的银本位制则被弃置一旁。
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